摘要：历史文化保护功在当代，利在千秋。作为秦淮区标志性的资源禀赋，历史文化的保护传承、开发利用，不但是经济持续增长的重要引擎，更是保持自身特色、实现错位发展的重要途径。市委将秦淮的发展定位在文化休闲旅游集聚区和南京世界历史文化名城标志区，坚定了秦淮检察院在争创全国模范院的征程中将打造历史文化保护品牌作为重要战略举措的决心。检察机关作为行使法律监督权的国家机关，法律监督职能是党领导人民群众通过检察机关运用法律控制和管理社会事务的重要渠道，是中国共产党执政方式的重要形式。因此，检察机关在社会管理乃至历史文化保护领域不但能够有所作为，而且大有可为。特殊人群管理一直是社会管理创新中的重要课题，不但关系到社会稳定，也与刑罚执行、预防犯罪息息相关，从当前特殊人群帮教的现状来看，引入特殊人群参与历史文化保护有可能为解决双方面临的问题提供现实路径和有益尝试。

　　关键词：历史文化保护  特殊人群 

　　一、历史文化保护纳入检察视野的现实性 

　　大约十里路光景的夫子庙——秦淮风光带，是南京历史的见证，传说中六朝繁华的活标本。在中国，祭拜孔子的文庙常有，而与世俗文化、特色景致融合得相得益彰的整体景观不常有。夫子庙大成殿与“青砖小瓦马头墙、庙堂挂落花格窗”，会同学宫、江南贡院、河房、画舫一起，成为天下文枢之所在。拥有5A景区的头衔，每年游客人数近3000万人次，商贸旅游产业的快速发展让更多人见识到六朝金粉地与东南文教中心的风采。然而，老祖宗留下的这笔文化遗产如何保护传承，检察机关如何以法律监督者的身份发挥作用，仍然存在很多争议和不明确之处。在大力倡导创新社会管理的今天，将历史文化保护纳入社会建设范畴，或将开辟检察机关参与社会管理新路径。 

　　依社会环境的需要与人民的愿望而从事的各种建设谓之社会建设，按照公众性、公用性、公益性和非营利性特征，教育、科技、文化、医疗、体育和劳动就业、社会保障等方面均属于社会建设范畴。在秦淮，历史文化保护与老城南街巷肌理保存相连、与普通百姓安居等民生问题并存，其意义已经不单单处在上层建筑层面，而与协调社会关系、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等息息相关。胡锦涛总书记强调，加强和创新社会管理，提高社会管理科学化水平，就是要最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素，以解决影响社会和谐稳定突出问题为突破口，确保社会既充满活力又和谐稳定。 

　　当前社会管理中存在的问题，既与相应的管理体制、管理理念还没有完全形成确立、运用法律手段管理的机制不完善、管理载体上存在缺陷密切相关，也与社会管理的基础——社会建设仍然在循序渐进中密不可分。与现代化相伴而生的是经济结构、社会结构和价值观念日益多元化，利益分化和阶层分化日趋明显，人们经济、文化和思想活动的独立性、选择性、多变性和差异性大大增强。因此，今天的社会管理需要动员社会多元力量，多元主体来共同参与社会化。不但要善于从中国自身历史文化传统里面寻找资源，汲取智慧，更要注重以加快立法、严格执法的方式来规范社会管理。特别是在历史文化保护方面，很多领域的立法是处于空白状态，一些法律已不能适应形势发展的变化需要。 

　　作为宪法明确规定的依法独立行使检察权的国家法律监督机关，在人们的印象中，其工作人员都是坐堂办案、进所提人，与公众熟悉的社会管理职能关联度不高，甚至司法人员是否具备社会管理主体地位都要打个问号。然而应当承认，作为中国共产党领导下的司法机关，检察机关依据宪法履行的法律监督职能属于司法权的重要组成部分。法律监督职能是党领导人民群众通过检察机关运用法律控制和管理社会事务的重要渠道，是中国共产党执政方式的重要形式。从这一特定意义上讲，法律监督职能是社会管理职能的重要组成部分。十六届四中全会提出 “深入研究社会管理规律，完善社会管理体系和政策法规，整合社会管理资源，建立健全党委领政府负责、社会协调、公众参与的社会管理格局”以来，检察机关作为积极的参与者、推进者、维护者参与到社会管理中来已经是有据可依。而且，依托检察机关独特的宪法定位，发挥其在社会管理中的主导作用，对于历史文化保护这一概念尚需厘清、权责尚未明确的工作而言，具有重要现实意义。 

　　二、特殊人群管理与历史文化保护面临困境 

　　高检院《三项重点工作实施意见》中将协助做好特殊人群的服务管理作为积极参与社会管理创新、促进提高社会管理水平的一项重要举措。按照实施意见，特殊人群主要包括刑释解教人员、社会闲散青少年、问题学生、农村留守儿童和流动人口。这部分人群一个共同的特征便是，他们或是随社会转型产生，如在农村劳动力向城市转移过程中产生的留守儿童和流动人口；或是因社会转型影响而导致犯罪，如因社会变化、社会节奏、社会流动日益加快，社会价值失范，社会压力增大导致的青少年犯罪。 

　　对于特殊人群的矫治，社会、社区、家庭各个环节都应当发挥恰如其分的作用。然而，以青少年帮教为例，家庭环境可能正是引发未成年人违法犯罪的重要原因。“如果将少年问题视为一种病态现象，其病因根植于家庭，病象显现于学校，病情恶化于社会。”从未成年犯的犯罪轨迹看，很多可以从家庭功能弱化方面找到印记，如家庭结构的破坏、家庭教育的不当、家庭伦理的失范、家庭环境的异常等等。快节奏的生活面前，人与人之间、亲情之间的交流时间被大量地挤占，父母没有足够的时间与孩子交流，一些“90后”出生的未成年犯，往往易用简单、极端、暴力的方式解决生活中的一些平常性矛盾，弑亲杀师，表现出人格缺陷、焦虑暴躁、思维偏执的消极性格和不良情绪。 

　　从大环境来讲，随着经济领域的急速转轨，社会转型严重滞后，利益调整、道德冲突、价值观转变等因素不可避免地带来了社会控制力的削弱，“社会规范体系的功能缺陷”导致犯罪现象复杂化。社会行动能力薄弱、社会资源控制能力有限的未成年人在各种不良因素的侵蚀和消极因素的刺激下，容易出现反社会行为。而作为城市基本功能单位的社区，其小环境也是参差不齐。有些成分复杂的社区，居民素质良莠不齐，容易形成社区复杂混乱的居住环境；有些社区周边文化市场流动人口多，很多娱乐场所趣味低级，其目的只为牟利，很容易致使未成年人沉迷其中不能自拔，造成荒废学业，甚至在不良文化与不良分子的诱导下，走上违法犯罪道路；甚至社区内部未成年人群体内的不良交往，也有可能致使错误的社会意识、不良的个性品质和行为习惯等得到强化，甚至形成地域性的不良群体或犯罪团伙。 

　　以上只是特殊人群管理中静态层面存在的问题，具体到机制、人员等操作层面及帮教成效，都有许多亟待破解的困难。历史文化保护同样如此。首先，法律法规亟待健全。相关法规文件多以国务院及其部委或地方政府及其所属部门颁布《规定》、《通知》等文件形式出现，很多文件缺乏正式的立法程序，严格来讲都不能说是国家或地方的行政法规。已存在很少的法规文件也缺乏可操作性，多将保护意义、保护对象，保护原则概括性加以规定，但对如何具体落实的内容较少涉及。其次，历史文化名城的基础性研究不足，对保护工作的认识理解存在一定偏差。老城南保护究竟是大拆大建换新颜，还是修旧如旧现古貌，从专家、学者到官员、百姓至今仍争执不下，莫衷一是。第三，历史文化名城保护是一项综合性很强的工作，涉及到政府多个行政部门的职能，文物、规划、建设等行政主管部门各管一摊，统筹协调机制不够完善。专业人才更是缺乏，整体研究水平与保护的客观要求存在较大差距。第四，历史文化保护是一项长期而且耗资巨大的工程，需要持续的巨额资金投入。尽管国家已经设立文物保护专项基金，由地方财政单独列出，但是由于需要支出的项目太多，相比之下财政拨付的款项杯水车薪。相反，以经济建设为中心，片面追求经济发展和GDP，在利用文化遗产资源发展经济、推动旅游过程中，更加大了历史文化保护的难度。 

　　三、特殊人群参与历史文化保护初步想法 

　　要从根本上扭转当前历史文化保护面临的困境，完善立法、健全机制、补足资金缺一不可。然而，立法尚待时日，机制仍需磨合，资金的压力更是无法立竿见影化解。公众参与是政府角色转变的重要标志，作为一种发展的新思考方法，通过方便公众自下而上介入政府项目或活动的策划、实施到评估的全过程，扭转公众作为发展过程的接受者被动参加社会建设的局面，满足社会分层条件下公众多样化需求。既然特殊人群帮教无合适途径，历史文化保护缺乏人手，检察机关从中牵头组织协调，使两项社会管理事业能够各取所需，未尝不是一种有益的尝试和创新。让缺乏有效矫治途径的人员在一定规范下，参与到政府对文化资源的管理中去，无论是作为排除在完全法律上自由行使权力之外的群体，还是作为弱势群体的一部分，均意义深远。 

　　（一）探索建立特殊人群参与保护的相关机制 

　　历史文化保护工作需要有法可依，特殊人群参与历史文化保护同样需要有章可循。要充分认识、深刻理解历史文化保护工作出现的新情况、新问题，重新审视新形势下立法原则和相关内容与实际工作需要的差距，增强法律法规的实效性。要注重构建特殊人群参与其中的配套体系，对参与主体、对象、保护办法、资金拨付、监督体系等给予明确规定；在总结实践经验的基础上，从制度层面明确保护的原则、内容和保护措施，将保护工作纳入法制化轨道，规范有序地开展相关工作。中央立法之外，地方性法规的内容应当尽可能地详细具体，特别是涉及公众参与、行政责任的履行等内容，程序设定应当清晰完备，具有刚性约束力和可操作性，以提高制度的权威性和实效性。 

　　（二）结合法律监督职能参与管理 

　　应对公权力的不断扩张，检察机关法律监督的范畴和深度也应当相应拓展，这是社会管理创新的要求。要求我们运用现有的资源和经验，对传统管理模式、方法进行改革，构建参与社会管理的新机制，以实现新的工作目标，达到新的工作要求，解决工作中遇到的新问题。如，通过办理各类案件，在全社会广泛开展法制宣传、警示教育、引导人们学法、知法、守法、用法。通过具有法律监督职能特色的检察建议等多种形式，参与社会治安综合治理，使案件高发、多发地区、行业单位重视制度建设，剖析问题，控制和遏制犯罪。通过查询行贿受贿档案，与政府相关部门配合，强化检察机关与行政机关、企事业单位预防职务犯罪工作的结合，推进社会诚信体系的建设。除了这些业已开展的工作外，作为专门的国家法律监督机关，检察机关应当通过强化法律监督的手段实现社会的公平正义，通过坚持社会主义法制的统一、尊严、权威的宗旨维护社会的公平正义。当前人们对公平正义的期望很高，人们对检察机关运用法律监督的方式，保障公平正义的愿望也很高，因此全方面、强力度地加强诉讼监督、刑罚执行监督，努力创新监督工作方式，填补监督工作的空白点，充实监督工作的薄弱环节，不仅是检察工作改革创新的需要，也是体现检察机关在社会管理创新中主导地位的需要。 

　　（三）具体操作设想 

　　青少年是国家和民族的希望，处于这个生长阶段的群体因此生理心理特点，需要全社会给予更多的关心和爱护，特别是一时走上歧路的失足青少年和缺乏父母关爱的留守儿童，他们的未来还具备多种可能性，理应是我们专注的重点。笔者在特殊人群参与历史文化保护的可行性过程中，认为相较于刑释解教人员、流动人员，将青少年群体引入保护机制，不但可以提升帮教效果，也可以在青少年思想中植根关注历史、崇尚文化的理念，且操作上可能导致不稳定环节的外部因素少，作为探索和尝试较为可行。 

　　处于青春期的未成年人，其生理发育相对超前与心理发展相对滞后的特征，使未成年人在成长的社会化过程中充满了各种矛盾。具体表现为：精力旺盛与缺乏支配力的矛盾；好动、好奇与分辨是非能力差的矛盾；容易兴奋与控制能力差的矛盾；性发育成熟与性道德观念缺乏的矛盾；个人需求与客观可能性的矛盾；独立性意识增强与社会约束的矛盾；追求理想与客观现实的矛盾。大多数违法犯罪的未成年人都存在着心理问题、行为问题、家庭问题、社会化不良问题、资源匮乏问题、人际关系问题、社会排斥问题等等，凭少年一己之力难以摆脱这些问题，而问题的存在有很容易使少年被“标签化”，社会的否定很可能将其推向再犯的深渊。笔者认为，青少年种种特征如精力旺盛、好奇心强等，如果善加引导完全可以用于正途。从笔者所在秦淮检察院的实践来看，关工委工作扎实有序，具体负责的老干部认真细致，驻夫子庙——秦淮风光带检察服务站已成立并运作，可作为青少年服务历史文化保护的实践教育基地，硬件条件和基础环境已经具备。对于不捕、不诉、在社区参加矫治的未成年人以及留守青少年，可让其但是景区宣导员角色，向游客介绍文化、向市民征求意见、向相关部门反馈情况。参加者表现情况纳入个人评价，对失足青少年作为帮教成果重要参考；对留守青少年，协调民政、教育等部门，在提供助学帮助、评先评优上予以倾斜。  

　　参考文献： 

　　1、王振峰、席小华主编：《4+1+N：社会管理创新语境下的少年检察工作》，中国检察出版2011年4月版。 

　　2、王九荣、刘敏、马靖：《论南京历史文化名城的法律保护》，载《法制与社会》2011年7月（中）。 

　　3、北京市人大常委会城建环保办公室：《历史文化名城保护立法的评估与展望》，载《北京人大》2011年9月。 

　　4、杨国安：《公众参与模式在健康城市建设中的应用研究》，载《中国健康教育》2010年10月第26卷第10期。 

　　  （秦淮区人民检察院  王一馨）